中央经济工作会议的十大关注点，“先立后破”传递出更为积极的政策信号

laodang @ 2023年12月14日财经风云

中央经济工作会议的十大关注点，"先立后破"传递出更为积极的政策信号

来源：金融界

本文来源：民生银行首经团队；原标题为《中央经济工作会议的十大关注点》

12月11日-12日，中央经济工作会议在北京举行。此次会议有以下十个方面的新动向值得关注：

一、总目标：增活力、防风险、强预期

中央指出对于2023年的经济表现总体满意，认为"顶住外部压力，克服内部困难，全面深化改革开放，加大宏观调控力度，着力扩大内需，优化结构，提振信心，防范化解风险，我国经济回升向好"。

但同时也对困难和挑战有足够的正视，认为"主要是有效需求不足，部分行业产能过剩，社会预期偏弱，风险隐患仍然较多，国内大循环存在堵点，外部环境的复杂性、严峻性不确定性上升"。

对于2024年的工作目标，中央明确为"增强经济活力，防范化解风险，改善社会预期"三个方面，以此来"巩固和增强经济回升向好态势，持续推动经济实现质的有效提升和量的合理增长"。

增强经济活力，即通过加大宏观调控力度、着力扩大国内需求、深化重点领域改革等方式，释放企业创新动力和活力，调动各方积极性。

防范化解风险，即统筹化解房地产、地方债务、中小金融机构等风险，严厉打击非法金融活动，坚决守住不发生系统性风险的底线。

改善社会预期，即通过"增强宏观政策取向一致性"，形成政策合力，同时通过"加强经济宣传和舆论引导，唱响中国经济光明论"，以进一步改善预期、提振信心。

二、总基调：稳中求进，以进促稳，先立后破

2021和2022年中央经济工作会议的政策总基调均为"明年经济工作要稳字当头、稳中求进"，今年则调整为"坚持稳中求进、以进促稳、先立后破"，从更强调"稳"，到更强调"进"和"立"，传递出更为积极的政策信号。

我们认为，所谓"以进促稳"，就是要确立更适宜的目标、出台更统一的政策，通过发展来解决稳定问题。从这一角度看，明年可能确定5.0%左右的增长目标并辅之以更积极政策，以提振市场主体信心。

会议提出"先立后破"并将其置于总基调之下，目的应该是要做好新旧模式之间的衔接和切换，避免之前出现过的盲目求快或一刀切的做法。涉及到"立"和"破"的领域，除了能源结构之外，还包括经济新旧动能、房地产发展模式等。预计在新机制正式成型之前，原有的模式还将运行一段时间。

此外，会议还要求"统筹把握时度效"。从"时"的角度看，就是"强化宏观政策逆周期和跨周期调节"，既关注短期波动，也关注中长期的结构优化。从"度"的角度看，就是财政政策的"适度加力"与货币政策的"灵活适度"。从"效"的角度看，就是"在政策储备上打好提前量，留出冗余度，在政策效果评价上注重有效性，增强获得感"。

三、财政政策：适度加力，提质增效

会议提出"积极的财政政策要适度加力、提质增效"。

从政策取向来看，"适度加力、提质增效"与去年的"加力提效"基本一致，体现出政策的连续性。财政部在3月初的新闻发布会上曾表示，"加力提效"中的"加力"就是要适度加大财政政策扩张力度，"提效"就是要提升政策效能。

"适度加力"意味着财政政策会根据经济运行情况，适时、适度加大政策扩张力度，巩固经济回稳向好基础。强调适度，主要是出于以下考虑：一方面，随着经济持续修复，财政增收有基础，政策过度扩张力度的必要性下降，同时也为宏观调控留下更多政策空间；另一方面，今年底中央财政增发国债1万亿元转移支付给地方使用，考虑到债券发行、资金拨付、项目端申报等均需要时间，形成实际投资支出将在明年。

"提质增效"则是从优化结构和加强管理着眼，进一步完善政策实施机制，切实提升政策效能和资金效益，这是财政政策的长期目标，旨在缓解地方财政压力、确保财政运行可持续。今年以来，由于经济恢复基础尚不牢固，叠加房地产市场深度调整影响下土地市场持续低迷，地方可用财力增长乏力，而财政支出刚性增长，"三保"支出、债务还本付息、重点领域项目资金需求不断加大，地方财政收支延续紧平衡，一些基层财政运行比较困难。

从具体措施来看，预计明年的财政赤字率可能会较今年的3.8%有所下调，但将继续突破3.0%，从而为应对内外部的不确定性留有余地，若经济恢复不及预期，不排除年中上调预算的可能性；稳增长和防风险统筹考虑下，新增专项债规模可能由今年的3.8万亿元小幅增加至4.0万亿元左右；税费优惠政策和财政支出结构将进一步优化，增强精准性和针对性，兼顾供给侧和需求侧，从而加快推动形成消费和投资相互促进的良性循环。

四、货币政策：灵活适度，精准有力

会议提出"稳健的货币政策要灵活适度、精准有效"。

"灵活适度"的提法在2019-2021年均有出现，政策基调保持稳中偏松。2024年，稳健的货币政策将根据内外部形势、流动性情况变化等相机抉择，充分运用各类总量和结构性政策工具灵活调整，保持流动性合理充裕，满足实体经济融资需求。

在外部加息周期步入尾声、掣肘减弱以及国内稳增长、防风险的诉求下，货币政策稳健宽松的基调未变，降准降息仍有一定空间，以助力银行体系流动性保持稳定、促进社会综合融资成本稳中有降，着力营造良好的货币金融环境。

在货币供应量方面，本次会议强调"社会融资规模、货币供应量同经济增长和价格水平预期目标相匹配"，与2022年中央经济工作会议表述相比，将原有目标"名义经济增速"拆分为"经济增长"和"价格水平预期目标"，侧重强调货币政策在稳定价格水平预期方面的重要作用，通胀或成为下一阶段判断货币政策是否"有效"的重要因素。2023年以来，物价持续低位运行，预计2024年货币政策有望适度发力，推动物价水平温和上升。

"精准有效"的提法首次在中央经济工作会议上出现，但"精准"之前有过类似表述，如2020年货币政策要求"灵活精准、合理适度"、2022年货币政策要求"精准有力"，而"有效"则是近期提出，体现出后续将更为关注政策实施效果，发挥政策合力疏通传导效率。

在"精准"的方向下，货币政策将更加注重做好跨周期和逆周期调节，平衡好短期经济增长和长期结构优化问题，包括PSL在内的结构性工具有望发挥更大作用，着力加强对科技创新、绿色转型、普惠小微、数字经济等"五篇大文章"和"三大工程"领域的支持，推动经济发展动能转变，助力房地产业新模式构建，并积极配合房地产风险化解、地方政府化债，坚持"有立有破"。

为使政策效果更为"有效"，下一步也将强化货币政策和财政、产业、区域、科技政策等之间的协调配合，积极盘活被低效、无效占用的金融资源，实现信贷结构"有增有减"、融资结构"有升有降"，提高资金使用效率，为经济高质量发展注入新动力。

五、产业体系建设

与去年会议相比，中央将"以科技创新引领现代化产业体系建设"作为重点工作的第一项，而扩大内需则退居次席，反映出中央对于科技创新和产业发展的高度重视。

具体而言，此项工作主要包括以下五点：

一是"以科技创新推动产业创新发展新质生产力"。着眼于发挥科技创新在新一代信息技术、人工智能、生物技术、新能源、新材料、高端装备、绿色环保等新增长引擎的引领作用，为战略性新兴产业、高技术产业等新质生产力指明了发展路径。

二是"实施制造业重点产业链高质量发展行动"。要"围绕制造业重点产业链，找准关键核心技术和零部件薄弱环节，集中优质资源合力攻关，保证产业体系自主可控和安全可靠"，着力补强产业链，促进产业链高质量发展。

三是"提升产业链韧性和安全水平"。产业链韧性与安全的重要性有阶段性提升，预示了明年将在今年基础上持续深化。促进产业链均衡发展，提升抗冲击的能力，实现高质量发展和高水平安全良性互动。

四是"大力推进新型工业化发展数字经济"。把握数字经济发展机遇，一方面"加快推动人工智能发展，打造若干战略性新型产业，开辟未来产业新赛道"，培育未来经济增长的新动能，另一方面"加快传统产业转型升级"，向中高端产业迈进，激发传统产业活力。

五是"鼓励发展创业投资股权投资"。这是新增内容，近年来首次在产业政策中提及。推动融资方式多元化发展，发展创业投资股权投资，提供长期稳定资金，将有利于产业稳健长远发展。

六、扩大内需

在"着力扩大国内需求"方面，会议提出"要激发有潜能的消费，扩大有效益的投资，形成消费和投资相互促进的良性循环"，与以往表述相比，重点强调了"有潜能""有效益"和"良性循环"。

在经历了疫后一年的调整之后，恢复和提振内需工作取得一定进展，但增长势头尚不稳固，需求不足仍然掣肘经济修复。从今年国内经济运行来看，主要表现为结构性复苏，即服务消费、高新技术投资、国有企业投资等增长较快，但商品消费、基建和房地产开发投资以及民间投资增长较慢。这种发展的不平衡性，使得经济循环不够顺畅，供过于求、供需不匹配问题逐渐凸显，物价面临一定压力。

本次会议将消费和投资联系起来，意味着政策将不再孤立地刺激消费和投资，而是放眼长远，兼顾提升市场经济运行效率，力争实现投资和消费相互促进的良性循环，追求"1+1>2"的政策效果，提高内需增长的可持续性。

"激发有潜能的消费"方面，既要稳定和扩大传统消费，也要培育壮大新型消费，积极培育新的消费增长点，同时增加城乡居民收入、优化消费环境。

"扩大有效益的投资"方面，强调设备更新、消费品以旧换新、新型基础设施建设三个领域，并要求政府和社会资本加强合作，发挥好政府投资的带动放大效应。

从促进良性循环的角度考虑，预计明年投资方向会重点支持与最终需求相匹配的关键民生领域，如充电桩换电站、养老育幼设施、乡村物流体系等，避免大规模刺激可能形成的产能过剩、债务积累、资金回报率下降等问题。而消费发展带来的需求扩张，也会反过来拉动相关领域的投资，如对5G通信、绿色智能产品、电子商务等的需求增长，可以促进相关领域的投资和创新等，由此来实现供需匹配、良性循环。

七、深化重点领域改革

会议将"深化重点领域改革"作为重点工作的第三项，提出"要谋划进一步全面深化改革重大举措，为推动高质量发展、加快中国式现代化建设持续注入强大动力"。

深化改革的重点领域主要包括：

一是不断完善落实"两个毫不动摇"的体制机制。一方面要"深入实施国有企业改革深化提升行动，增强核心功能、提高核心竞争力"。另一方面，"要促进民营企业发展壮大，在市场准入、要素获取、公平执法、权益保护等方面落实一批举措"。

二是加快全国统一大市场建设。有效降低全社会物流成本，完善适应全国统一大市场建设的体制机制，如优化产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用、激励约束和考核评价体系等。

三是谋划新一轮财税体制改革。预计包括持续完善预算管理体系，提升政府预算的透明度和规范性，深化税制改革、持续推进减税降费，健全财政体制，形成权责清晰、财力协调、区域均衡的中央与地方财政关系。

四是落实金融体制改革。预计包括健全金融监管体系、推进利率市场化改革、推进养老保险制度改革、深化资本市场改革、稳步扩大金融开放等。

八、高水平开放

去年会议将"更大力度吸引和利用外资"列为重点工作，此次会议则拔高至"扩大高水平对外开放"，由重视吸引外资转变为外贸与外资发展并重。

过去一年，我国面临复杂严峻的外部形势，主要发达国家持续加息、全球经济增速放缓、地缘政治冲突不断涌现，导致我国对外经济部门出现了一些波动，出口连续负增长、外商直接投资趋于下行。然而，需要认识到，出口和外资短期波动主要受国际经济环境等周期性因素影响，就长期发展趋势而言，我国商品出口占全球比重并未下降，商品贸易仍然具备较强的国际竞争力；我国吸引外资规模居世界前列，依旧是外资最青睐的投资目的地之一。

无论外部形势如何变化，我国将始终坚持高水平对外开放，以开放促改革、促发展，更好地利用国内国际两个市场、两种资源。

外贸方面，政策着力点包括支持外贸结构优化升级、加快培育以高技术、高附加值、绿色低碳等为特点外贸新动能，拓展多元稳定的国际经贸关系、抓好支持高质量共建一带一路8项行动的落实落地。

外资方面，将"持续建设市场化、法治化、国际化一流营商环境，打造'投资中国'品牌"。

制度型开放方面，"对标国际高标准经贸规则"，更深层次地稳步扩大规则、规制、管理和标准等制度型开放。近日，国务院印发了《全面对接国际高标准经贸规则推进中国（上海）自由贸易试验区高水平制度型开放总体方案》，批复了《支持北京深化国家服务业扩大开放综合示范区建设工作方案》，显示出高水平对外开放正在持续推进。

九、防范化解重点领域风险

会议提出"持续有效防范化解重点领域风险"，与去年会议"有效防范化解重大经济金融风险"表述相比，强调了"持续""重点领域"，这意味着防风险工作要继续加强。

会议强调要"统筹化解房地产、地方债务、中小金融机构等风险"，预示着未来持续有效防范化解重点领域风险的关键点之一，在于要通盘考虑这个重点"风险三角"之间的关联关系。

落脚到房地产方面，此次会议继7·24政治局会议后再次删掉了"房住不炒"的表述，要求"一视同仁满足不同所有制房地产企业的合理融资需求，促进房地产市场平稳健康发展。加快推进保障性住房建设、'平急两用'公共基础设施建设、城中村改造等'三大工程'。完善相关基础性制度，加快构建房地产发展新模式"，继续从供给端、需求端和新模式三方面落实。

我们认为，在房地产发展新模式形成过程中，当务之急仍是打破负反馈链条，阻断市场下滑，避免房地产市场风险蔓延。因此近期的政策重点在"保交楼"之外新增了"保主体"，无论是白名单制度还是"三个不低于"，目的都是打破市场的惯性下滑，疏通"金融与房地产的良性循环"，以实现"先立后破"。后续随着房地产政策"组合拳"效力愈发显现，市场预期有望逐步修复，房地产行业也有望筑底企稳。

十、其他工作

会议部署了四个其他方面的工作：一是坚持不懈抓好三农工作。要锚定建设农业强国目标，有力有效推进乡村全面振兴，确保国家粮食安全和不发生规模性返贫。

二是推动城乡融合、区域协调发展。要把推进新型城镇化和乡村全面振兴有机结合起来，形成城乡融合发展新格局，同时大力发展海洋经济，建设海洋强国。

三是深入推进生态文明建设和绿色低碳发展。积极稳妥推进碳达峰碳中和，加快建设新型能源体系，持续深入打好蓝天、碧水、净土保卫战。

四是切实保障和改善民生。着力解决好人民群众关心的就业、社会保障、生育、养老等民生问题。

值得注意的是，这几项工作去年并没有单列，今年则分列四条，反映出高层对于三农、区域、绿色、民生等问题的重视，目标是"增进民生福祉，保持社会稳定"。

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