细看各地两会报告，化债、债务调配……

gangqin @ 2024年02月26日财经风云

天风固收：细看各地两会报告，化债、债务调配……

来源：券商研报精选

【天风研究·固收】孙彬彬/孟万林

核心观点

近期，各地方省级两会相继召开，预算报告、政府工作报告陆续公布，关于化债、地方政府债务，两会报告有哪些细节值得我们关注？

（1）各省对于化债怎么说？

首先，回顾2023年债务化解成果，多数省份表示化债工作取得积极成效。重点省份中天津、吉林、青海、内蒙古、宁夏等，指出年度化债任务"圆满"、"超额"、"全面"完成。其次，展望2024年债务化解目标，各地仍然强调"牢牢守住不发生系统性风险的底线"，并继续贯彻"遏制增量、化解存量"的思路。具体手段上，各地强调2024年将严格执行"一地一策、一企一策、一债一策"化债方式、制定"1+N+X"化债方案体系以及争取中央化债政策支持等。

（2）2023年债务限额如何调整？

我们通过观测2023年各地债务限额调整情况发现，贵州被再分配的债务限额最多，为2542亿元，其次为天津新增1749亿元，湖南1106亿元。

部分债务困难地区，如贵州、天津等，在再分配过程中的确获得了更多的支持，相应获得了更多特殊再融资债支持，后续可以进一步关注2024年再分配的倾斜支持力度，我们预计与2023年节奏相似。

（3）2024年各省市预算草案有何关注点？

"稳"字成为2024年各省政府工作报告多次提到的关键词。疫后基本面弱修复，31省市中，共有17省市未达到年初经济增速目标，2024年多数省份下调经济增长目标和一般预算收入目标。

（4）经济财政债务数据如何看待？

经济实力方面，2023年GDP，广东省、江苏省、山东省、浙江省、四川省位居前5名，四川首次超越河南，上海重回全国前10；GDP增速，前5名分别为西藏、海南省、内蒙古、新疆、宁夏，有17个省市GDP增速超过全国平均。

财政收入方面，体量上，广东省一般公共预算收入超过1万亿元，江苏省、浙江省、上海市、山东省、北京市、四川省均超过5000亿元；增速上，2022年国家加强了增值税留抵退税政策的执行，导致财政收入基数较低，由此各省2023年一般预算收入增速均实现正增长。西藏、重庆市、青海省、新疆、湖北省、甘肃省、云南省增速居前，均在10%以上。

债务情况方面，2023年，各地方债务余额普遍增加，但近一半省份增速有所放缓。考虑各省份2023年半年度的城投有息债务后，大部分省份2023年广义债务率相较2022年均有所提升。其中广西广义债务率上升最多，相较2022年上升了180个百分点。

风险提示：地方政府财政预算数据与决算数据存在差异，地方政府债务风险，经济恢复不及预期。

1.各省对于化债怎么说？

首先，回顾2023年债务化解成果，多数省份表示化债工作取得积极成效。重点省份中天津、吉林、青海、内蒙古、宁夏等，指出年度化债任务"圆满"、"超额"、"全面"完成。其中，宁夏指出"实现债务规模、债务率、债务风险等级"三个下降"，化债力度和额度为历年最大"；甘肃指出"疏解融资平台债务1048.4亿元"；广西指出"全区存量隐性债务余额显著下降"等。

其次，展望2024年债务化解目标，各地仍然强调"牢牢守住不发生系统性风险的底线"，并继续贯彻"遏制增量、化解存量"的思路。具体手段上，各地强调2024年将严格执行"一地一策、一企一策、一债一策"化债方式、制定"1+N+X"化债方案体系以及争取中央化债政策支持等。其中，云南指出"压降融资平台公司数量"；广西指出"鼓励金融机构不抽贷、不停贷、减息置换存量债务"；新疆等指出"积极争取中央化债政策支持"等。

2. 2023年债务限额如何调整？

按照财政部披露的数据，2023年全国地方政府债务限额为42.17万亿元。截至2023年12月末，全国地方政府债务余额40.74万亿元，尚未利用的限额空间为1.43万亿元。进一步分区域来看，限额-余额空间主要集中在北京、江苏、上海、贵州，限额空间超千亿元，重庆、青海、黑龙江、西藏则限额空间较少不足百亿元。但2024年中央已经提前下达2024年地方政府债务限额，实际可用于今年的地方债额度将会更高。

2023年10月开始，特殊再融资债密集发行，截止2024年1月26日，特殊再融资债总披露规模达到14209.71亿元，完成发行的规模也达到1.39万亿，这其中包含了限额"回收-再分配"的情况，2022年的操作是结存限额70%各地留用，30%中央财政收回后统筹分配并向成熟项目多的地区倾斜。

我们通过测算，进一步观察2023年限额在各地的再分配情况，以此推断2024年中央会对哪些省份倾斜力度更大。

通过观测各地债务限额调整情况来看，贵州被再分配的债务限额最多，为2542亿元，其次为天津新增1749亿元，湖南1106亿元；辽宁、吉林、内蒙古、云南、重庆新增限额亦较多，超500亿元。上海、新疆、广东、江苏、江西、河南则被调降较多，减少超500亿元。

可以看出，部分债务困难地区，如贵州、天津等，在再分配过程中的确获得了更多的支持，相应获得了更多特殊再融资债支持，后续可以进一步关注2024年再分配的倾斜支持力度，我们预计与2023年节奏相似。

3.2024年各省市预算草案有何关注点？

各省份的《2023年预算执行情况和2024年预算草案》还会同时公布各地方政府对2024年收支预算草案情况，我们根据几个主要指标观察地方政府如何看待2024年的财力变化。

（1）经济增长：多数省份下调2024年经济增长目标。

疫后基本面弱修复，根据2023年各地政府工作报告，31省市中，共有17省市未达到年初经济增速目标，2024年经济增速目标的设定和2023年目标完成情况相关，2024年多数省份下调经济增长目标，经济增长目标多数落于5%-6%的区间。

未完成经济增速目标的17省份中，除陕西外，均下调2024年GDP增速目标，下调幅度在0.5-2个百分点不等。而完成2023年增速目标的省份中，仅宁夏下调经济增速目标0.5个百分点。其余大多维持不变，部分省份上调0.5个百分点。

（2）财政收入：多数省份下调2024年一般预算收入目标。

从一般预算收入来看，多个地方政府预计2024年一般预算收入将恢复增长，但增长速度略低于2023年实际增速。

已公布2024年一般公共预算收入的19个省份中，北京、吉林2省较2023年上调了一般公共预算收入目标，有5个省份2024年目标设定与去年持平，有12个省份下调2024年财政收入目标。此外，天津、浙江、四川3省一般公共预算收入目标与经济增长同步。

此外，我们还关注另外一个指标，也就是一般预算支出，它代表的其实是地方政府可以获得的一般预算收入、中央补助收入、债务收入等一系列预算内收入的总和（还有调入资金以及结转结余这一打平科目），代表的是预算内的区域支出能力，由于政府性基金预算中收入与支出相对平衡，上级转移较少（土地出让收入大多留存地方），因此一般支出更能反映地方政府对2024年财力的衡量预估。

从一般预算支出来看，各省地方政府2024年预计一般预算支出之和为23.84亿元，同比增长率为1.75%，比2023年实际一般预算支出增长率下降2.9个百分点。"稳"字成为2024年各省政府工作报告多次提到的关键词，在经济环境不确定性增加的背景下，压实支出，大多数2024年一般预算支出较2023年实际支出增速为正，但整体增速低于2023年实际增速，8个省份的预算支出同比减少。

4.经济财政数据如何看待？

4.1. 各省2023年经济财政总体表现如何？

本章将主要聚焦分析31个省级行政区的经济、财力和债务情况，数据来源包括但不限于各省《政府工作报告》、《国民经济和社会发展统计公报》、《关于 2023年预算执行情况和2024年预算草案的报告》，以及财政、统计等政府部门公开发布的信息。

经济实力上，2023年全国GDP总量126.06万亿元，按不变价格计算，比上年增长5.2%。分区域来看，体量上，广东省、江苏省、山东省、浙江省、四川省位居前5名，四川首次超越河南；增速上，前5名分别为西藏、海南省、内蒙古、新疆、宁夏，后5名分别为陕西省天津并列、河南省、广西、江西省、黑龙江省。

财政收入上，2023年全国一般公共预算收入21.68万亿元，同比增长6.4%。分区域来看，体量上，广东省一般公共预算收入超过1万亿元，江苏省、浙江省、上海市、山东省、北京市、四川省均超过5000亿元，其中四川省今年突破5000亿元，其他省市均在5000亿以下；增速上，西藏、重庆市、青海省、新疆、湖北省、甘肃省、云南省增速居前，均在10%以上，山西省、贵州省、陕西省、江西省、广东省增速则位于倒数后5名，均在5%以下。

4.2. 哪些省市GDP值得关注？

2023年省市GDP规模实现赶超。对比2022年各省市GDP规模排名，2023年GDP规模排在前4名的省份未发生变动，依旧是广东、江苏、山东、浙江；四川首次超越河南，上海重回全国前10。

从各省GDP增速来看，共有17个省份GDP增速超过全国平均5.2%。从各省GDP增速来看，有17个省市GDP增速超过全国平均，这些省份主要分布在东部、华北、以及西北地区；另外，还有13个省GDP增速低于全国平均，主要分布在华南地区和中部地区，包括：黑龙江（2.6%）、河南广西江西（4.1%）、天津陕西（4.3%）、福建（4.5%）、湖南（4.6%）等。

从GDP增速变化情况来看，对比2022年，作为疫情后的开局之年，2023年各省GDP增长速度全线提高，超过一半省份GDP增速同比增幅超过全国GDP增速同比增幅（2.2pcts）。具体来看：

（1）GDP排名前五的省份中，相较2022年，四川省GDP增速上升幅度最大，超过3个百分点，而山东省GDP增速上升幅度最小仅2.10%。

（2）2022年受疫情影响较大的省份海南、吉林、西藏、上海、北京经济恢复较快，2023年GDP增速同比上升超4.5个百分点。西藏和海南增速最快，均达到9%以上。

4.3. 哪些省份财政值得关注？

下文我们主要统计了各省2023年一般公共预算收入、政府性基金预算收入及总财力情况，并进一步分析了各省的总财力构成及地方政府对2024年财政收入的展望。

4.3.1. 哪些省份一般预算收入值得关注？

2023年，全国一般公共预算收入21.68万亿元，同比增长6.4%；地方一般公共预算本级收入11.72万亿元，同比增长7.8%。

从总量来看，2023年广东省一般公共预算收入最高为1.38万亿元，其次为江苏9930亿元，第二梯队为浙江、上海、山东、北京、四川，在5500-9000亿元之间，第三梯队为河南、河北、安徽、湖北、福建、山西、陕西、湖南、内蒙古、江西，在3000-5000亿元之间，而海南、宁夏、青海和西藏等省份一般公共预算收入较低，均不足千亿。

从增速来看，2022年，国家加强了增值税留抵退税政策的执行，导致财政收入基数较低，由此各省2023年一般预算收入增速均实现正增长。其中，西藏、重庆市、青海、新疆、湖北、甘肃、云南增速较高，均超10%；陕西、江西、山西则增速较慢，均低于4%。

从增速变化角度来看，2023年，各省一般预算收入增幅普遍上升，各省一般公共预算收入增速同比平均上升13个百分点，仅有4个省份一般预算收入增速较2022年有所下降（山西、陕西、江西、内蒙古），这与区域经济结构以及疫情后经济恢复演绎情况差异有关。

从财政自给率来看，多数省份财政自给能力上升，这与疫情后企业复工复产税收收入增加，地方政府重视防范金融风险化债工作稳步进行，以及财政收支整体的结构性变化方向等因素有关。2023年，除天津、山西、内蒙古、陕西、宁夏外，其他省份的财政自给率相较于2022年的财政自给率均有所上升，其中天津的财政自给率下降幅度为全国最多，同比下降5.8个百分点，或与一般财政预算支出增速较大有关；新疆、上海、吉林、广东、河南、江苏、重庆则财政自给率上升幅度较大，超过3个百分点。

4.3.2. 哪些省份政府性基金预算收入值得关注？

政府性基金预算收入主要来自国有土地使用权出让收入，2023年，全国地方政府性基金预算收入同比下降9.2%，2021、2022年分别同比上升4.8%、下降20.6%，下降速度整体呈现放缓势，但绝对值仍为下降。

2023年延续了自2021年以来地产调控政策叠加房企爆雷的双重影响，房地产市场需求端萎缩的影响下，土拍低迷，政府性基金预算收入下降，但2023年各地政府均提出一系列促进房地产市场发展的政策，下降幅度较去年有所放缓。

从总量上看，2023年地方政府性基金预算收入东西部区域差异仍较大。2023年江苏、浙江仍为第一梯队，分别为1.03和0.84万亿元，其次为山东、四川、广东、上海，在3000-5000亿元之间，第三梯队为湖南、湖北、安徽、贵州、河北、江西、北京、福建、河南、重庆、陕西，在1500-2000亿元之间，广西跌出千亿元梯队。

从增速上看：

（1）横向来看，2023年大部分省份政府性基金预算收入为负增长，有9个省份实现了正增长。其中，受2022年基数较小影响，吉林、天津政府性基金预算收入实现了较大幅度的增长，增速分别为61%、39%；而安徽、青海、宁夏、福建、广西则下降较明显，降速均超20%。

（2）纵向来看，2023年各省政府性基金预算收入增速与2022年相比，大多为正向变动，即下降速度有所放缓，但各省份差异较大。其中，增速相较2022年有所上升的省份占多数，尤为突出的比如吉林（122%）、天津（102%）、黑龙江（56%）、云南（48%）和辽宁（41%）增速上升幅度均超过40个百分点；而部分省份增速相较2022年有所下降，如上海、海南、安徽、宁夏增速同比下降超过10个百分点，主要是因为低基数的省份有所增长，另外也有发展相对较好、政策倾斜的区域加快推地。（括号内为2023年增速相比2022年增速的变化幅度。）

5. 各省债务情况如何？

我们主要统计地方政府债务情况，这里的地方政府债务特指地方政府负有偿还责任的债务，在《2023年预算执行情况和2024年预算草案》中均有披露，包括债务余额和债务限额。

对地方政府债务压力，我们一般使用两类衡量指标，一是负债率，即地方政务债务余额/GDP，国际上通常以《马斯特里赫特条约》规定的负债率60%作为政府债务风险控制标准参考值；二是债务率，即地方政府债务余额/总财力，财政部一般以120%作为衡量压力是否过大的预警线。为反映地方政府自身真实负债水平，我们在债务率的计算也将地方城投有息债务考虑在内，用广义债务率来衡量各地债务水平。

5.1. 各省债务规模如何？

从地方政府债务余额上看，2023年，粤鲁苏浙川等经济大省有5个省份突破2万亿元，有15个省份突破1万亿元。其中，四川省首次债务余额突破2万亿元，新增广西、天津、内蒙古、陕西四个省份地方政府债务余额突破1万亿元。地方政府债务余额与地方经济体量有比较大的关系，债务余额最大的五个省份，广东、山东、浙江、江苏和四川，也是经济体量最大的五个省份；但也有些省份经济体量相对有限，债务余额却很大，比如贵州、天津、吉林等，债务压力相对较大。

从增速上看，2022-2023年，各地方债务余额普遍增加，但近一半省份增速有所放缓。2023年，有14个省份债务余额增速相较2022年下降，其中债务余额超过2万亿元的5个省份中，除江苏外，增速较2022年均有所下降。

5.2. 各省负债率如何？

从负债率来看，多数省份地方政府负债率仍处于预警线之下。整体来看，东部省份地方政府负债率要低于中西部省份。而在负债率较高的省份中，青海、贵州、天津、吉林四个省份的负债率已超过60%预警线；此外，海南、黑龙江、甘肃等省份的负债率已逼近60%。

2023年多数省份的地方政府负债率攀升。相较2022年，仅新疆、上海的负债率降低，分别降低3.90和0.35个百分点，其余地方政府负债率均同比增加。

5.3. 各省债务率如何？

从债务率来看，2023年有28个省份债务率超过120%预警线。仅上海（75%）、江苏（112%）未超过警戒线。青海、黑龙江、吉林、甘肃、云南由于财力相对较弱，债务率高超500%；广西、天津、辽宁债务率超400%。

2023年多数省份的地方政府债务率上升。相较2022年，仅新疆、吉林、西藏的债务率有所降低，广西债务率大幅增加，同比增加了86个百分点。

考虑各省份2023年半年度的城投有息债务后，大部分省份2023年广义债务率相较2022年均有所提升。其中广西广义债务率上升最多，相较2022年上升了180个百分点，其次甘肃、浙江、安徽、湖南广义债务率上升较多，上升约100个百分点；吉林、新疆则实现了广义债务率较大幅度的下降，这与总财力上升有关。

6.小结

近期，各地方省级两会相继召开，预算报告、政府工作报告陆续公布，关于化债、地方政府债务，两会报告有哪些细节值得我们关注？

（1）各省对于化债怎么说？

（2）2023年债务限额如何调整？

我们通过观测2023年各地债务限额调整情况发现，贵州被再分配的债务限额最多，为2542亿元，其次为天津新增1749亿元，湖南1106亿元。

（3）2024年各省市预算草案有何关注点？

（4）经济财政债务数据如何看待？

风险提示

地方政府财政预算数据与决算数据存在差异，地方政府债务风险，经济恢复不及预期。

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